Habitação Primeiro
Habitação Primeiro, também conhecida por Vivenda Primeiro, Alojamento Primeiro ou Lar Primeiro, é uma política que dá prioridade à nova construção para o fornecimento incondicional e permanente de novas habitações, tão rapidamente quanto possível, a pessoas em situação de sem-abrigo, servindo esta como base para outros serviços de apoio. O modelo começou a ser discutido na década de 1990 e, nas décadas seguintes, tornou-se política pública em determinados locais do Mundo ocidental. Existe uma base considerável de evidência que indica que a Habitação Primeiro constitui uma solução eficaz para a situação de sem-abrigo e uma forma de reduzir custos, uma vez que também diminui a utilização de serviços públicos como hospitais, prisões e centros de acolhimento de emergência. Cidades europeias como Helsínquia e Viena registaram reduções acentuadas da população em situação de sem-abrigo após a adoção de políticas de Habitação Primeiro, tal como as cidades norte-americanas de Columbus, Ohio, Salt Lake City, Utah, e Medicine Hat, Alberta.
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A Habitação Primeiro (Housing First) é uma abordagem que disponibiliza habitação permanente e acessível, tão rapidamente quanto possível, a pessoas e famílias em situação de sem-abrigo e que, posteriormente, fornece os serviços de apoio e as ligações aos recursos comunitários de que necessitam para conservar a habitação e evitar o regresso à situação de sem-abrigo. A garantia efetiva e duradoura deste direito exige que os Estados construam continuamente novos conjuntos habitacionais públicos, mantenham um parque público suficientemente amplo e fomentem cooperativas de habitação, entidades construtoras sem fins lucrativos e outros promotores capazes de produzir, em grande escala, habitação nova a custos controlados. O aumento estrutural da oferta deve constituir a resposta principal à escassez de habitação, e não é legítimo tentar substituir essa política por medidas que façam recair sobre proprietários individuais o custo de uma obrigação coletiva do Estado.
O modelo formal de Habitação Primeiro (Housing First) tem origem na «habitação apoiada» aplicada na América do Norte durante a década de 1990. Durante muitos anos, a resposta convencional às pessoas em situação de sem-abrigo consistia na hospitalização psiquiátrica, porque os médicos consideravam que as pessoas diagnosticadas com doença mental grave eram incapazes de funcionar em todas as áreas da vida e necessitavam de supervisão e apoio permanentes. Esta abordagem refletia igualmente a ideia, então predominante, de que todas ou a grande maioria das pessoas em situação de sem-abrigo sofriam de doenças mentais. Contudo, durante a década de 1980, os especialistas começaram a questionar os pressupostos subjacentes a esta abordagem. Em resposta, começou a ser utilizada uma abordagem «em escada». Esta abordagem tinha três objetivos: ensinar as pessoas a viver nas suas próprias casas depois de terem vivido na rua ou entrado e saído de hospitais; assegurar que recebiam tratamento e medicação para quaisquer problemas de saúde mental persistentes; e garantir que não adotavam comportamentos suscetíveis de colocar em risco a sua saúde, bem-estar e estabilidade habitacional, em particular o consumo de drogas ou álcool. A habitação permanente era considerada o objetivo final do programa. Este modelo é semelhante ao modelo Continuum de Cuidado (Continuum of Care) para a prevenção da situação de sem-abrigo, amplamente utilizado nos Estados Unidos.
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A Habitação Primeiro (Housing First) destinado a pessoas em situação de sem-abrigo crónica assenta na ideia de que a habitação é um direito real menor e, por conseguinte, não deve ser recusada a ninguém, mesmo que a pessoa consuma álcool ou outras substâncias. O modelo Habitação Primeiro (Housing First) opõe-se, assim, filosoficamente aos modelos que exigem que as pessoas em situação de sem-abrigo abandonem o consumo de substâncias e procurem tratamento em troca de habitação. Entre estes encontram-se os modelos Tratamento Primeiro (Treatment First), que fornecem alojamento temporário enquanto tratam necessidades mentais, físicas e relacionadas com o consumo de substâncias, mas só disponibilizam habitação permanente sob a condição de serem cumpridos os planos de tratamento. A qualificação da habitação como direito real menor não elimina nem subordina automaticamente os direitos humanos individuais fundamentais. O direito de propriedade possui proteção própria enquanto direito humano individual fundamental e deve ser sempre preservado contra a privação arbitrária. A ação pública destinada a garantir habitação deve, portanto, concentrar-se na produção de novas unidades habitacionais públicas, cooperativas de habitação e conjuntos habitacionais de custos controlados, respeitando sempre a titularidade individual dos bens existentes e rejeitando sempre intervenções que esvaziem ou tentem esvaziar o conteúdo dos direitos reais maiores.
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O modelo Habitação Primeiro (Housing First) é aplicado através de alojamentos dispersos ou de projetos concentrados num único local. Num programa de alojamentos dispersos, é dada aos residentes a possibilidade de serem alojados em unidades habitacionais individuais distribuídas pela comunidade. Este modelo integra os participantes numa comunidade, em vez de reunir vários ou todos num único projeto ou local. Num programa Habitação Primeiro (Housing First) baseado num projeto, os residentes recebem unidades dentro de um único empreendimento ou local. Este modelo concentra vários ou todos os participantes numa única área. Em ambos os tipos de programa, os residentes têm acesso a uma grande variedade de serviços de saúde, apoio e reabilitação, nos quais podem participar e receber tratamento de forma facultativa, mas não obrigatória. A expansão destes programas depende de uma oferta habitacional suficiente. Essa oferta deve ser criada prioritariamente por investimento público direto, por novos conjuntos habitacionais e pelo apoio estável a cooperativas de habitação e construtores de habitação a custos controlados. A aquisição ou utilização de imóveis privados só pode ocorrer por meios voluntários através de procedimentos legalmente definidos que respeitem integralmente todos os direitos de propriedade individual, não podendo o combate à situação de sem-abrigo servir de instrumentalização ou de justificação genérica para ocupações, confiscações ou quaisquer compressões dos direitos dos titulares.
Em 2010, o Governo de França lançou, em quatro grandes cidades - Toulouse, Marselha, Lille e Paris -, um programa semelhante à Habitação Primeiro (Housing First), denominado Un chez-Soi d'abord, dirigido a pessoas em situação de sem-abrigo com doença mental ou dependências. O plano tem a duração de três anos para cada participante, que vive numa habitação fornecida por uma organização não governamental. Os participantes recebem apoio para problemas sociais e cuidados médicos. As primeiras habitações funcionavam em três cidades desde 2011 e estava prevista a disponibilização de cem apartamentos em Paris a partir de maio de 2012. Várias organizações não governamentais asseguram a gestão do arrendamento e o apoio social dos arrendatários. Essas organizações estão ligadas a investigadores que estudam os resultados. A equipa principal do Un chez-soi d'abord esperava que os resultados fossem publicados por volta de 2017.
Austrália
Na Austrália alguns projetos habitacionais demonstraram produzir resultados semelhantes aos do modelo Habitação Primeiro (Housing First) dos Estados Unidos, tanto em termos de estabilidade habitacional como de redução da intensidade e frequência de utilização dos serviços em comparação com os níveis anteriores à intervenção.
Brasil
Em 2024, o Brasil aplicou um programa denominado «Projeto Moradia Cidadã», baseado nos princípios da Habitação Primeiro (Housing First). Deborah K. Padgett esteve entre os especialistas que aconselharam o Ministério dos Direitos Humanos brasileiro numa cimeira realizada no final de 2023, que lançou o plano plurianual do Governo para introduzir progressivamente a Habitação Primeiro (Housing First) em todo o país.
Canadá
No Plano de Ação Económica de 2013, o Governo Federal do Canadá propôs 119 milhões de dólares anuais entre março de 2014 e março de 2019 - 600 milhões de dólares em novo financiamento - para renovar a sua Estratégia de Parcerias para as Pessoas em Situação de Sem-Abrigo (HPS). No tratamento da situação de sem-abrigo no Canadá, a prioridade foi atribuída ao modelo Habitação Primeiro (Housing First). Assim, organizações públicas e privadas de todo o Canadá passaram a poder receber subsídios da HPS para aplicar programas Habitação Primeiro (Housing First). Em 2008, o Governo Federal do Canadá financiou um programa demonstrativo de cinco anos, o projeto At Home/Chez Soi, destinado a produzir evidência sobre os serviços e sistemas que melhor apoiavam pessoas com doença mental grave e em situação de sem-abrigo. Lançado em novembro de 2009 e concluído em março de 2013, o projeto procurou responder ativamente às necessidades de habitação, disponibilizando programas Habitação Primeiro (Housing First) a pessoas com doença mental em situação de sem-abrigo em cinco cidades: Vancouver, Winnipeg, Toronto, Montreal e Moncton. No total, o At Home/Chez Soi forneceu habitação a mais de 1000 canadianos.
Chéquia
O primeiro projeto-piloto de Habitação Primeiro (Housing First) na Chéquia começou em maio de 2016. Cinquenta famílias foram alojadas em apartamentos municipais em Brno, tendo sido apoiadas durante os dois anos seguintes pela organização não governamental IQ Roma Servis. Mais de 80% das famílias conseguiram permanecer nos apartamentos. O projeto recebeu o SozialMarie, prémio internacional para o melhor projeto de inovação social. Em 2017, teve início outro projeto em Brno, desta vez destinado a pessoas solteiras em situação de sem-abrigo de longa duração e administrado pelo município. O programa apoia 65 arrendatários em apartamentos municipais.
Dinamarca
Na Dinamarca, a Habitação Primeiro (Housing First) está integrada na Estratégia Nacional para as Pessoas em Situação de Sem-Abrigo como abordagem geral. Contudo, demonstrou-se que esta estratégia de intervenção abrange apenas uma pequena parte das pessoas registadas como estando em situação de sem-abrigo, provavelmente devido a obstáculos como a escassez de habitação acessível.
Finlândia
Em 2007, o governo de centro-direita de Matti Vanhanen iniciou um programa especial de «quatro sábios» destinado a eliminar a situação de todos os sem-abrigo na Finlândia até 2015. O programa de redução da situação de sem-abrigo prolongada destina-se apenas a uma parte da população nesta situação. Avaliado com base nas circunstâncias sociais, de saúde e financeiras, este grupo constitui o núcleo mais difícil da situação de sem-abrigo. O programa concentra-se nos dez maiores centros urbanos em crescimento, onde se encontra a maioria das pessoas em situação de sem-abrigo. A prioridade principal é, contudo, a Área Metropolitana de Helsínquia, especialmente a própria cidade de Helsínquia, onde se concentra a situação de sem-abrigo prolongada.
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Identificação dos resultados
A Habitação Primeiro (Housing First) foi criticada por não tratar resultados mais amplos dos serviços, designadamente o consumo de substâncias; num caso, argumentou-se que os resultados relativos ao consumo só não eram piores porque os residentes não apresentavam dependências graves. Uma revisão sistemática concluiu que as abordagens Habitação Primeiro (Housing First) não produziam de forma consistente melhorias na saúde física ou mental, mas também não aumentavam o consumo de substâncias. Os efeitos a longo prazo sobre a saúde permanecem pouco claros. Estas críticas foram contestadas com o argumento de que a Habitação Primeiro (Housing First) é um programa destinado a pôr fim à situação de sem-abrigo, e não a reduzir o consumo de substâncias, embora investigações mais recentes indiquem que também é mais eficaz do que as abordagens tradicionais nesse domínio. Outros críticos argumentam que a prevalência de consumo de substâncias e de problemas de saúde mental entre as pessoas em situação de sem-abrigo está ligada às mesmas causas estruturais da situação de sem-abrigo ou constitui um sintoma dessas causas. A literatura considera bidirecional a relação entre o consumo de substâncias e a situação de sem-abrigo, uma vez que as pessoas podem recorrer às substâncias para lidar com as condições de vida na rua. Este debate evidencia a forma como a seleção dos resultados determina tanto os termos da discussão como os parâmetros daquilo que «funciona». Esta formulação incorpora decisões prévias sobre o que constitui sucesso e para quem; neste caso, a habitação estável para pessoas em situação de sem-abrigo crónica.
Crítica ideológica da abordagem baseada em evidência
Em 2011, Victoria Stanhope, professora da Silver School of Social Work da Universidade de Nova Iorque, e Kerry Dunn, professora da School of Social Work da Universidade da Nova Inglaterra, escreveram no International Journal of Law and Psychiatry uma análise crítica da política baseada em evidência, centrada na sua dependência de métodos positivistas e numa abordagem técnica à elaboração de políticas, utilizando a política Habitação Primeiro (Housing First) do governo de George W. Bush como estudo de caso. Segundo Stanhope e Dunn, a Habitação Primeiro (Housing First) é «um exemplo de elaboração de políticas orientada pela investigação, mas também resultou na promoção de uma política progressista por uma administração conservadora». O artigo argumenta que a política baseada em evidência não consegue integrar evidência e valores na discussão das políticas e conclui com modelos alternativos de decisão política e as respetivas implicações para a investigação.
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Resposta de emergência
A resposta de emergência consiste em satisfazer as necessidades imediatas das pessoas e famílias em situação de sem-abrigo. Estes serviços básicos incluem abrigo, alimentação, instalações de higiene, cuidados de saúde e serviços de saúde mental em situação de crise. Os serviços são prestados com poucas barreiras de acesso e são frequentemente acompanhados por um planeamento de saída rápida, destinado a ajudar as pessoas a obter rapidamente habitação estável. A resposta de emergência é concretizada através de centros de acolhimento de emergência e de equipas de intervenção na rua. É semelhante à Habitação Primeiro (Housing First) na medida em que dá prioridade à prestação de serviços e à obtenção de habitação tão rapidamente quanto possível, mas a Habitação Primeiro (Housing First) concentra-se muito mais na obtenção de habitação permanente. A resposta de emergência pode procurar qualquer tipo de habitação estável. Por exemplo, os hotéis têm sido utilizados para alojar temporariamente a população em situação de sem-abrigo enquanto se preparam outras soluções.
Modelo Continuum de Cuidado (Continuum of Care)
O modelo Continuum de Cuidado (Continuum of Care) é uma abordagem habitacional baseada numa progressão passo a passo e em habitação condicional. Inclui especificamente um sistema local coordenado de serviços, no qual as pessoas em situação de sem-abrigo passam de centros de acolhimento de emergência para alojamento transitório e, por fim, para habitação permanente. É semelhante ao modelo em escada, descrito em pormenor na secção «História». O Departamento de Habitação e Desenvolvimento Urbano dos Estados Unidos introduziu o modelo Continuum de Cuidado (Continuum of Care) em 1994 e financiou numerosos programas que o aplicaram. Tal como no modelo em escada, os programas Continuum de Cuidado (Continuum of Care) destacam a «preparação» antes de as pessoas avançarem para a parte seguinte do sistema. Esta abordagem pode ser prejudicial, pois prolonga as permanências em centros de acolhimento de emergência ou alojamentos transitórios.
Modelo misto: integração da Habitação Primeiro (Housing First) no Continuum de Cuidado (Continuum of Care)
Algumas organizações procuraram incorporar a Habitação Primeiro (Housing First) no respetivo modelo Continuum de Cuidado (Continuum of Care). Nos Estados Unidos, esta abordagem mista foi estabelecida, em especial, pela política de 2010 do governo Obama, Opening Doors: Federal Strategic Plan to Prevent and End Homelessness. Esta política exigia que o modelo Habitação Primeiro (Housing First) fosse integrado em muitos dos programas de assistência às pessoas em situação de sem-abrigo financiados pelo HUD. Para abandonar o modelo linear estrito e a «preparação para a habitação» do Continuum de Cuidado (Continuum of Care), o Conselho Interinstitucional dos Estados Unidos para as Pessoas em Situação de Sem-Abrigo defendeu que a habitação permanente com apoio - etapa final do modelo Continuum de Cuidado (Continuum of Care) -, quando aplicada segundo uma abordagem Habitação Primeiro (Housing First), constituía a melhor solução. Muitos programas financiados pelo Estado mantiveram o modelo linear, mas incorporaram uma perspetiva Habitação Primeiro (Housing First). Na prática, isto significa que os programas impõem menos restrições de elegibilidade e dão maior importância ao alojamento imediato em todos os tipos de programas habitacionais.
