Burocracia
Burocracia é uma forma de organização administrativa baseada em hierarquia bem definida, especialização funcional, normas formais e comunicação predominantemente escrita. O termo refere-se tanto a sistemas administrativos do setor público quanto do setor privado, caracterizando instituições com funções especializadas, cargos ocupados segundo critérios técnicos e procedimentos regidos por regulamentos codificados.
O termo grego antigo πυρρός, translit. purrós ("cor de fogo") deu origem à palavra latina burrus ("marrom avermelhado"), da qual se originou, em latim vulgar, o termo bura(m), que designa um pano grosseiro de lã de cor marrom avermelhado, que, em francês, era chamado burel. Esse tecido (geralmente pardo, marrom ou preto), usado para confeccionar a vestimenta dos monges e penitentes, era também empregado para forrar a superfície sobre o qual se faziam contas e passou a designar a própria mesa de trabalho. O termo acabou por se estender às escrivaninhas das repartições públicas. Daí deriva a palavra bureau, que inicialmente se referia às mesas de trabalho cobertas com esse tecido e, posteriormente, por sinédoque, passou a designar todo o escritório. A um negociante e funcionário do governo francês do século XVIII, Jacques Claude Marie Vincent, Seigneur de Gournay (1712-1759, economista), atribui-se a criação do termo bureaucratie, por volta de 1740. O termo se aplicava a todas as repartições públicas e tinha um sentido bem crítico e irônico. Embora Gournay não tenha deixado registro escrito da palavra, isso foi feito em uma carta de seu contemporâneo, o enciclopedista Barão von Grimm:
Antiguidade
Embora o termo "burocracia" tenha se originado em meados do século XVIII, sistemas administrativos organizados e consistentes existiam muito antes. O desenvolvimento da escrita (3.500 aC) e o uso de documentos escritos foram fundamentais para a administração desse sistema. O surgimento definitivo da burocracia ocorreu na antiga Suméria, onde uma classe emergente de escribas usava tabuletas de argila para administrar a colheita e para distribuir seus despojos. O antigo Egito também tinha uma classe hereditária de escribas que administravam a burocracia do serviço público. A Dinastia Chin (221–206 aC) unificou a China sob o sistema legalista, e o imperador atribuiu a administração a funcionários dedicados em vez da nobreza (burocratas acadêmicos), iniciando um governo centralizado e burocrático na forma de um grande reino ou império. A forma de governo criada pelo primeiro imperador e seus assessores foi utilizada pelas dinastias posteriores para estruturar seu próprio governo.
Idade Moderna
No final do século XVIII, a proporção da burocracia fiscal para a população na Grã-Bretanha era de aproximadamente 1 funcionário em 1.300 indivíduos, quase quatro vezes o verificado na segunda nação mais fortemente burocratizada, a França. Em vez do sistema ineficiente e muitas vezes corrupto de cobrança de impostos que prevalecia em Estados absolutistas como a França, o Tesouro do Reino Unido era capaz de exercer controle sobre todo o sistema de receita tributária e gastos do governo. Thomas Taylor Meadows, cônsul da Grã-Bretanha em Xangai de 1859 a 1863, argumentou em suas "Notas desconexas sobre o governo e o povo da China" (1847), que "a longa duração do império chinês é única e totalmente devida ao bom governo que consiste apenas no avanço de homens de talento e mérito", e que os britânicos deveriam reformar seu serviço público tornando a instituição meritocrática.
Em seu livro Uma teoria geral da democracia, publicado pela primeira vez em 1976, Elliott Jaques (1917-2003, médico canadense) descreve a descoberta de uma estrutura subjacente universal e uniforme de níveis gerenciais ou de trabalho na hierarquia burocrática para qualquer tipo de sistema de emprego. Elliott Jaques argumenta e apresenta evidências de que, para que a burocracia forneça uma contribuição valiosa para a sociedade aberta, algumas das seguintes condições devem ser atendidas: A definição de hierarquia burocrática efetiva por Elliott Jaques é importante não apenas para a sociologia, mas também para a psicologia social, antropologia social, economia, política e filosofia social. Eles também têm uma aplicação prática em negócios e estudos administrativos.
Karl Marx
Karl Marx (filósofo alemão, 1818-1883) teorizou sobre o papel e a função da burocracia em sua Crítica da Filosofia do Direito de Hegel, publicada em 1843. Em Filosofia do Direito, Hegel apoiou o papel de funcionários especializados na administração pública, embora ele próprio nunca tenha usado o termo "burocracia" . Em contraste, Marx se opunha à burocracia. Marx postulou que, embora a burocracia corporativa e a governamental pareçam operar em oposição, na verdade elas dependem uma da outra para existir. Ele escreveu que "A Corporação é a tentativa da sociedade civil de se tornar Estado; mas a burocracia é o Estado que realmente se transformou em sociedade civil." Para ele, a burocracia era um sintoma do Estado burguês e desapareceria junto com o capitalismo. Embora não fossem o sistema que Marx tinha em mente, as sociedades socialistas do século XX acabaram sendo mais burocráticas do que as formas de governos que substituíram. Do mesmo modo, depois que as economias capitalistas desenvolveram os sistemas administrativos necessários para sustentar seus extensos Estados de bem-estar social, a ideia de que a burocracia seria predominante em governos socialistas dificilmente poderia ser mantida.
John Stuart Mill
Escrevendo no início da década de 1860, o cientista político John Stuart Mill (1806-1873, pensador britânico do século XIX) teorizou que monarquias bem-sucedidas eram essencialmente burocracias e encontrou evidências de sua existência na China Imperial, no Império Russo e nos regimes da Europa. Ele se referiu à burocracia como uma forma distinta de governo, separada da democracia representativa. Ele acreditava que as burocracias tinham certas vantagens, principalmente o acúmulo de experiência daqueles que realmente conduziam os negócios do Estado. No entanto, ele acreditava que essa forma de governo se comparava mal ao governo representativo, pois dependia de nomeação em vez de eleição direta. John S. Mill escreveu que, em última análise, a burocracia sufoca a mente e que "uma burocracia sempre tende a se tornar uma pedantocracia".
Max Weber
O aparato burocrático totalmente desenvolvido compara-se com outras formas de organização exatamente como a máquina com os modos de produção não mecânicos. Max Weber. O sociólogo, jurista e economista político alemão Max Weber concebe a burocracia como a forma mais racional e eficiente de administração dentro do tipo de dominação racional-legal, uma das três formas legítimas de dominação identificadas por ele, ao lado da dominação tradicional e da dominação carismática. Essa forma de dominação está baseada na crença na legalidade de regras impessoais e no direito dos detentores do poder de exercerem autoridade conforme essas normas. O conceito foi mais bem desenvolvido no livro Economia e Sociedade, uma compilação de escritos organizada e publicada postumamente, na Alemanha, por sua esposa Marianne Weber, em 1922.
Woodrow Wilson
Enquanto professor no Bryn Mawr College, o 28o presidente norteamericano Woodrow Wilson (1856-1924) escreveu um ensaio acadêmico em 1887 intitulado The Study of Administration ("Um estudo da Administração"), onde descreveu a burocracia como um quadro profissional desprovido de fidelidade à política passageira. Wilson defendia uma burocracia que "... faz parte da vida política apenas como os métodos da casa de contabilidade fazem parte da vida da sociedade; apenas como a maquinaria faz parte do produto manufaturado. Mas é, ao mesmo tempo, elevada muito acima o nível monótono de mero detalhe técnico pelo fato de que, através de seus princípios maiores, está diretamente conectado com as máximas duradouras da sabedoria política, as verdades permanentes do progresso político”.
Ludwig von Mises
Em sua obra Burocracia, de 1944, o economista austríaco Ludwig von Mises (1881-1973) - notório pensador liberal - comparou a gestão burocrática à gestão do lucro. A gestão do lucro, argumentou ele, é o método mais eficaz de organização quando os serviços prestados podem ser constatados e controlados pelo cálculo econômico de lucros e perdas. Quando, porém, o serviço em questão não pode ser submetido ao cálculo econômico, é necessária a gestão burocrática. Ele não se opôs à administração universalmente burocrática; ao contrário, ele argumentou que a burocracia é um método indispensável para a organização social, pois é o único método pelo qual a lei pode se tornar suprema e proteger as pessoas contra a arbitrariedade despótica.
Robert K. Merton
O sociólogo americano Robert K. Merton (1910-2003) expandiu as teorias da burocracia de Max Weber em seu trabalho Teoria Social e Estrutura Social, publicado em 1957. Embora Merton concordasse com certos aspectos da análise de Weber, ele também observou os aspectos disfuncionais da burocracia, que atribuiu a uma "incapacidade treinada" resultante de "excesso de conformidade". Ele acreditava que os burocratas são mais propensos a defender seus próprios interesses arraigados do que agir para beneficiar a organização como um todo, e que o orgulho de seu ofício os torna resistentes a mudanças nas rotinas estabelecidas. Merton afirmou que os burocratas enfatizam a formalidade sobre as relações interpessoais e foram treinados para ignorar as circunstâncias especiais de casos particulares".
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Como todo Estado Moderno, as democracias atuais são altamente burocratizadas. Diversas dessas burocracias têm influência na preservação do sistema político existente porque estão focadas principalmente em defender o país e o Estado de ameaças políticas internas e externas. Uma vez que essas instituições freqüentemente operam de forma autônoma e são, na maioria das vezes, protegidas da política, elas frequentemente não têm afiliação com nenhum partido ou grupo político em particular. Por exemplo, oficiais civis britânicos leais trabalham tanto para os partidos conservadores quanto para os trabalhistas. No entanto, ocasionalmente, um grupo pode assumir o controle de um Estado burocrático, como os nazistas fizeram na Alemanha na década de 1930. Embora numerosos ideais associados à democracia, como igualdade, participação e individualidade, estejam em total contraste com aqueles associados à burocracia moderna, especificamente hierarquia, especialização e impessoalidade, os teóricos políticos não reconheceram a burocracia como uma ameaça à democracia. Por outro lado, os teóricos democráticos ainda não desenvolveram uma solução suficiente para o problema que a autoridade burocrática representa para o governo democrático.
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No Brasil, o sociólogo e político Fernando Henrique Cardoso desenvolveu o conceito de "anéis burocráticos" de poder (1975) para descrever um mecanismo informal de acesso privilegiado às decisões e aos recursos estatais através de agencias burocráticas por determinados grupos econômicos. Essa relação íntima foi percebida em governos autoritários brasileiros como uma estratégia desenvolvimentista. Os "anéis burocráticos" indicam redes de informação e de pressão (ou seja, de poder), que articulavam diferentes setores do Estado, incluindo as Forças Armadas, e vários segmentos industriais, notadamente de São Paulo, uma espécie de balcanização do Estado. Esse fenômeno não diz respeito a lobbies e prescinde de um cenário em que a estrutura do Estado e da sociedade civil é menos definida e racionalizada.
